山水林田湖草生态保护修复的系统思想——践行“绿水青山就是金山银山”

我国地域广阔，但由于人口基数庞大，可利用国土资源空间分布不均。在我国经济实力和人民生活水平得到显著提升的当今，如何在有限的国土资源下，实现经济的可持续发展，促进社会经济与环境保护的协同发展，成为迫切需要解决的发展难题。“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要理念和系统治理思路为解决这一发展难题指明了方向。解析了山水林田湖草生态保护修复的战略背景；阐释了山水林田湖草生态保护修复的指导思想、基本原则和系统设计思路；提出了山水林田湖草生态保护修复工作的重点任务，包括编制修复方案，科学确定空间布局，优化调整产业结构与人口布局，因地制宜地开展生态修复，多部门联动推进生态保护修复等，并明确了其技术要求。

《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。这一重要论述为“山水林田湖生命共同体”的生态保护和修复提供了指导思想、修复目标、修复技术路线和修复的技术方法，唤醒了人类尊重自然、关爱生命的意识和情感，为推进绿色发展和建设美丽中国提供了行动指南。

１.１ 过渡开发导致我国生态安全屏障功能严重退化

为推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，国务院印发了《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号），构建了以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的“两屏三带”生态安全战略格局。青藏高原、秦—巴山脉、南方丘陵山地带、云贵高原生态功能区是我国生态系统独特的、多样化的区域，起着涵养大江大河水源和调节气候的作用，但目前这几个区域由于人口增加，水资源和土地资源的不合理开发利用，森林过度采伐等，导致原始林地、山地和草地严重退化，水土流失及山地灾害加重，沼泽萎缩，病虫害和冻融侵蚀增加，野生动植物栖息地减少，特有珍稀生物多样性面临威胁，水源涵养功能和生物多样性维护功能下降，生态系统退化加速，严重威胁下游社会经济发展。尤其是在河谷及坝区，土地高强度开发利用造成河流水污染及湖泊富营养化问题突出，外来物种入侵对林地、草地及水生生态系统影响较大。黄土高原—川滇生态屏障发挥着保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用，但目前该区域过度开垦，油、煤、气资源开发导致原本脆弱的生态系统质量急剧下降，植被破坏严重，水土保持功能减弱，水土流失和沟蚀严重，石漠化面积增大，河道与水库水质下降且淤积严重，影响黄河中下游生态安全。东北森林带是我国森林资源丰富和生物多样性较高的区域，发挥着东北平原生态安全屏障的作用，北方防沙带发挥着“三北”（东北、华北、西北）地区生态安全屏障的作用，目前这２个区域由于过度围垦和开发，导致湿地面积减小及破碎化、湿地严重缺水及盐碱化，黑土地退化严重，农业面源污染日趋严重。

为解决上述问题，需依据区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，确定区域的主体功能，在此基础上，统筹山水林田湖草在该主体功能要求下的科学、合理的国土空间布局，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局及开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发。

１.２ 不合理的国土空间开发利用及产业布局阻碍了经济社会发展

全球气候变化以及一些地区不顾资源环境承载能力的肆意开发，导致部分地区森林破坏，湿地萎缩，河湖干涸，水土流失，沙漠化、石漠化和草原退化，近岸海域生态系统恶化，气象灾害、地质灾害和海洋灾害频发。一些地区粗放式、无节制的过度开发，导致水资源短缺、能源不足等问题越来越突出，大规模长距离调水、运煤、送电、输气的压力越来越大，也带来了交通拥挤、地面沉降、绿色生态空间锐减等问题。环境污染严重，大气与地表水环境质量总体状况较差，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。绿色生态空间减少过多，工矿建设占用空间偏多，开发区占地面积较多且过于分散。城市建设空间和工矿建设空间单位面积的产出较低，城市和建制镇建成区空间利用效率不高。以上种种问题的出现，进一步阻碍了我国全面建设小康社会和美丽中国梦目标的实现。

在国土空间开发过程中，由于区域层面没有协调好生态保护与经济发展的关系，没有科学布局区域范围内生产空间、生活空间和生态空间，工业企业与居民区混合布局现象并没有得到根本改变，加大了生态环境风险。为方便生产取水和排污，化工企业多集中布局在我国水系沿岸，且与居民区、学校和幼儿园毗邻，污染事件发生时，直接威胁着居住环境和饮用水安全。

１.３ 山水林田湖草生态保护修复是解决我国绿色发展的唯一途径

2015年9月，中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中进一步要求，要树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。

2017年10月，党的十九大报告将建设美丽中国作为全面建设社会主义现代化国家的重大目标，明确提出要统筹山水林田湖草生态系统治理，坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实现最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。2018年，全国生态环境保护大会提出新时代推进生态文明建设，要坚持人与自然和谐共生，绿水青山就是金山银山，山水林田湖草是生命共同体。2019年的两会政府工作报告指出，要加强生态系统保护修复，推进山水林田湖草生态保护修复工程试点，持续抓好国土绿化、防沙治沙、水土流失治理和生物多样性保护。

绿色发展是构建现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。坚持人与自然和谐共生就是要尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及自身，这是无法抗拒的规律。开展山水林田湖草生态保护修复是生态文明建设的重要内容，关系生态文明建设和美丽中国建设进程，关系国家生态安全和中华民族永续发展。开展山水林田湖草生态保护修复是贯彻绿色发展理念的有力举措，是破解生态环境难题的必然要求和绿色经济发展的唯一途径。

２.１ 指导思想

牢固树立“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以保障优化国家生态安全屏障体系和实现美丽中国梦为目标，以改善区域生态环境质量为重点，按照生态系统的整体性、系统性及其变化规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、岸上岸下、流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理。

２.２ 基本原则

２.２.１ 尊重自然、保护优先

牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，按照保护优先、节约优先、自然恢复为主的方针，高效开展山水林田湖草生态保护修复工作，提升资源环境承载能力，理顺经济发展与生态保护关系，实现人与经济、自然环境的和谐、协调、可持续发展。加大生态保护和修复力度，保护和建设的重点由事后治理向事前保护转变，由人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。在研究判别生态系统关系的基础上，顺应自然规律，发挥自然力量，辅以限制人为开发、人工修复措施，从而实现良好生态系统的保护和受损生态系统的修复。

２.２.２ 统筹规划、突出重点

紧紧围绕区域特点，立足于解决区域各类生态问题，全方位、多层次、多领域地开展生态保护与修复，加强顶层设计，整合部门举措，形成工作合力，统筹协调推进。突出重点流域、重点区域、重点生态功能区和重点生态系统，对重点区域优先实施有针对性的措施，自然恢复与人工修复相结合，生物措施与工程措施相结合，各种措施合理配置，发挥综合治理效益。

２.２.３ 系统修复、建管结合

坚持贯彻“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，把区域流域作为保护和修复的有机整体，按照山水林田湖草生态系统的完整性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、流域上下游，把治理水土流失、保护物种栖息地、修复矿山环境、维护水源涵养功能、提升水环境质量等任务有机结合，进行整体保护、系统修复、综合治理、维护区域生态安全。正确处理修复治理与保护保育的关系，建立健全长效管护机制，不断提高自然生态管理水平，努力构建优化共生的生态安全体系。

２.２.４ 创新机制、完善制度

认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，以实施山水林田湖草生态保护修复工程为契机，深入探索由一个部门来进行统一空间用途管制的生态保护机制体制。创新山水林田湖草生态保护修复的组织、实施、考核、激励、责任追究等管理机制，构建责权明确、协同推进、务实有效的工作格局。加大资源有偿使用和生态补偿实施力度，以各级政府为主导，整合财政资金，引入社会资本，建立健全多元资金筹措机制，保障区域生态保护修复工作有效实施。

２.２.５ 科技引领、注重实效

通过环保科技创新引领山水林田湖草生态保护修复工程的实施，通过山水林田湖草生态保护修复工程的实施促进环保科技创新。充分发挥专家作用，聚焦突出生态问题，加强高新技术的研发、推广与应用。坚持生态保护与扶贫攻坚相结合，环境保护与生态开发相结合，高效推动生态系统修复项目实施。着力提升体系创新能力，注重科研成果开发后的应用与效果，通过增强科技支撑和能力保障，提升生态环境治理的系统性、整体性、协同性。坚持走生态产业化、产业生态化可持续发展之路，实现促进区域经济转型升级发展，着力提升生态保护与同步小康的实效。

２.３ 设计思路

以“山水林田湖草是一个生命共同体”理念为指导，立足于我国国土空间的自然状况，遵循自然规律和经济社会发展规律，以解决问题为导向，以主体功能恢复为目标，在对区域土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要性、自然灾害危险性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等进行调查与评估的基础上，以国土综合整治为平台，以强化空间规划指导为前提，以严格国土空间用途管制为基础，统筹生态系统保护、维护、修复与区域社会经济发展的关系，对生态脆弱地区进行保护保育和修复治理，引导区域内人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，实现从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展，构建人与自然和谐发展的新格局。

以国土空间规划为依据，按照中央有关生态文明建设的总体部署和要求，以流域、重点区域或行政区为范围，以优化国土空间格局，提高资源利用效率，改善生态环境质量，提升国土空间品质为目标导向，编制山水林田湖草生态保护修复实施方案。实施方案应在详细调查和诊断区域生态问题的基础上，以主体功能恢复为目标；应坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，以“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要理念为指导开展工作；目标任务设计、项目部署应具有协同性、关联性；要实现山上山下、地上地下以及流域上下游整体保护、系统修复、综合治理。实施方案编制中要统筹考虑和布局各类生产、生活、生态用地空间，落实空间用途管制制度，划分国土空间生态保护区和修复区，分区明确生态保护修复目标任务，整合各类政策资金，布局生态保护修复工程项目，测算工程投资，提出保障措施。方案设计要注重各生态要素的相互影响与生态保护工程的内在关联，总结形成系统性保护修复总体思路。方案编制重点：加强空间管控，打造生态安全格局；深化山水林田湖草内在联系，充分把握整体性；树立山水林田湖草的大局观，体现治理系统性；加强全局观，统筹协调推进系统治理。

３.２ 科学确定山水林田湖草的空间布局

十九大报告指出：“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”。国土是生态文明建设的空间载体，优化国土空间格局，尽快建立健全国家国土空间规划体系，逐步推进多规合一，构建国土空间管控一张蓝图，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间，是提高自然生态系统利用和保护效率的根本途径。根据不同区域国土空间的主体功能定位，以资源环境承载能力分析等为约束，明确开发、利用和保护边界，合理控制国土空间开发强度，优化生产、生活和生态空间，严守生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，建立三大红线硬约束机制，统筹空间资源，践行“绿水青山就是金山银山”的重要理念，将用途管制扩大至山水林田湖草所有自然生态空间，有序开发、保护并重，打造地区生态安全格局。

采用地理信息、卫星遥感等手段，运用资料收集、现场勘查、生态监测、专家咨询、群众访谈等方法，对保护修复区域内生态环境现状进行调查，掌握生态系统类型、结构、功能以及受损情况，识别生态环境存在的主要问题，分析其对生态系统的影响，提出生态保护修复目标。从自然资源、生态系统的完整性、系统性出发，对区域生态环境承载能力进行分析，评价人类活动对生态环境的影响程度，并依据分区分级评价结果提出综合治理与修复的重点区域和任务。

３.３ 优化调整区域内的产业结构和人口布局

将国土空间用途管制应用于山水林田湖草所有自然生态空间，严格空间用途管制。区分生态保护红线和其他生态空间，对生态红线以内的自然生态空间，严禁产业和人口布局；对生态红线以外的自然生态空间限定使用，严格控制不符合主体功能定位的社会经济开发活动，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏，实现生态系统整体保护。调整土地利用结构，对过度利用或不当利用的土地进行整治，开展生态移民，退耕还林、还湖、还湿，提供更多的生态用地空间；积极建设高产稳产的口粮田，确保生态保护成果和不断提高生态环境承载能力。通过山水林田湖草空间的合理布局和科学开发利用，优化调整与生态环境资源相匹配的产业布局与人口分布，解决城乡建设用地、农业和生态用地空间的矛盾，保护修复生态系统安全，促进产业与人口向自然禀赋较好的地区迁移。通过山水林田湖草系统保护修复，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

３.４ 因地制宜保护修复山水林田湖草生态系统

根据区域主要生态问题，综合考虑产业结构调整方向、生态功能保护修复要求，以问题为导向，从时间和空间布局上多维度统筹各类保护修复措施，确定山水林田湖草生态保护修复工程的时序安排，形成工程建设合力，实现区域生态系统格局优化、系统稳定、功能提升目标。生态环境保护修复工程措施主要包括修山扩林、调田节水、治水保湖及生物多样性保护类工程。

修山扩林类主要包括森林草原生态系统修复治理与矿山生态系统修复治理工程，其中森林草原生态系统修复治理工程主要包括水源涵养区保护与林业生态建设、水土流失治理、退化草原治理与修复和森林草地的禁伐/禁牧保育工程；矿山生态系统修复治理工程主要包括矿山土地复垦、矿山地质环境恢复治理、矿山保护保育工程。调田节水类主要包括农村土地整治与退化污染土地修复治理工程，其中农村土地整治工程包括农用地整理、农村建设用地整理、工矿废弃地复垦利用等，退化污染土地修复治理工程包括盐碱化土地治理、沙化土地治理、石漠化修复治理、土壤污染修复治理等。治水保湖类主要涉及江河湖泊、湿地及近海海域生态系统修复治理工程，包括城镇污染治理、农业农村污染综合治理、畜禽养殖污染治理、湖泊河流生态环境保护修复与综合治理、饮用水水源地水质安全保障、近岸海域治理与修复等工程。生物多样性保护类主要涉及森林生物多样性保护、草原生物多样性保护和湿地与水体生物多样性保护等工程。

３.５ 多部门联动推进山水林田湖草生态保护修复

山水林田湖草生态保护修复是一项系统复杂的工程，由于山水林田湖草生态保护修复工作的基础性和公益性，各地方政府只有统筹辖区内各部门的管理职能，整合中央、地方和社会等各相关渠道资金，将各级财政安排的性质相同、用途相近的生态保护修复资金纳入同一资金池，将山水林田湖草生态保护修复与生态移民、扶贫攻坚、新农村建设及城乡建设用地增减挂钩，将矿山地质环境治理恢复、工矿废弃地复垦利用等政策集成整合起来，统筹支持山水林田湖草生态保护修复工程，形成政策合力，才能真正提高该项工作的治理成效，提高资金使用效益。

此外，为了保障山水林田湖草生态保护修复工作的顺利实施，各级人民政府也要在管理体制、机制方面进一步总结和创新。一是要构建资源环境生态红线管控机制，形成源头严防、过程严管、责任追究的生态空间红线管控制度体系；二是探索建立生态补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间生态共建共享，形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制；三是建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，推进化肥、农药、农膜减量化，实施最严格耕地保护制度，探索耕地轮作休耕制度；四是探索资源资产化、资产资本化模式，把市场运作与政府扶持、政策引导有机结合，激活主体、要素和市场，采取政府与社会资本 合作，设立基金、财政贴息等方式，撬动金融和社会资本参与山水林田湖草生态保护修复。

为深入贯彻和实践“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要理念和系统治理思路，财政部、原国土资源部、原环境保护部于2016年9月26日印发了《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》（财建〔2016〕725号），提出按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游进行整体保护、系统修复、综合治理，通过实施矿山环境治理恢复，推进土地整治与污染治理修复，开展生物多样性保护，推动流域水环境保护治理，全方面系统综合治理修复，积极推进山水林田湖草生态保护修复工作。文件下发以来，三部委选择不同区位、不同功能、不同类型的地区进行工程试点，于2016年、2017年、2018年先后批准将河北省京津冀水源涵养区、江西省赣州南方丘陵山地、甘肃省祁连山、云南省抚仙湖流域、福建省闽江流域、广西壮族自治区左右江流域、河北省雄安新区等25个地区纳入山水林田湖草生态保护修复工程试点，并从国家层面累计下达基础奖补资金300亿元。通过工程试点的探索与实践，有力推动各地对生态保护修复认识的不断深化，打造了一批山水林田湖草生态保护修复实践的鲜活案例，形成了一批具有借鉴意义的有效模式，为建设美丽中国提供了重要支撑。

山水林田湖草是自然生态系统最基本的组成部分，各要素相互依存，构成一个关系复杂的有机生命整体，各生命体内部和相互之间不断进行物质运动及能量转移，任何环节的变化都会对整个生态系统造成影响。因此，山水林田湖草生态保护修复应重视前期调查，按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律，全面厘清区域生态重点问题，科学评价生态系统现状及人类活动对生态环境的影响程度，并将区域作为一个有机整体，整体设计、分项治理；依据山水林田湖草生态要素的特点和保护目标，有针对性地提出区域生态保护修复范围、重点任务与管理措施，并按照生态系统本身的自然属性，打破行政界限，找出重点，由点及线，由线及面，由面及块，系统解决生态系统各环境要素的问题，提高治理与保护效率，破解生态环境与经济发展的难题；深刻理解和领悟“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”及“绿水青山就是金山银山”的理念，通过山水林田湖草系统保护与修复工作的推进，引领当地调整产业结构，帮助贫困地区人口发展绿色经济，充分发挥地区自然生态潜力，变资源优势为产业优势，形成生态服务、产业联动，达到区域可持续发展，最终实现“绿水青山就是金山银山”的发展目标。

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