新时代土地综合整治的实现路径

新时代土地综合整治的实现路径

杨钢桥 赵微 杨帆

土地综合整治事关粮食安全、生态安全、流域安全和社会安全。进入新发展阶段，土地综合整治要着眼于优化国土空间格局，为现代农业要素自由流动和重新组合创造条件，为畅通农业农村经济循环奠定基础，服务于产业链和供应链优化升级，进而推进城乡区域协调发展，统筹高质量发展和高水平安全，为实现中国式现代化作出贡献。

作为一项系统工程，土地综合整治涉及一定区域内山水林田湖草沙等各自然要素以及各类生产要素和市场主体。因此，有必要建立“政府主导、部门协同、企业参投、农民参与”的工作机制，找准创新要素，整合各类资源统筹推进。

土地综合整治要建立多元化投入机制，整合涉农资金，吸引、撬动社会资金投入。笔者认为，政府应允许当地国有投资平台公司进行专项投融资管理，也可以组建国有独资有限公司，经政府授权负责“投、融、建、运、储”一体化运营。此外，还要通过推动农村三产融合发展，吸引社会资本下乡兴业。

土地综合整治要坚持城乡一体化原则，统领基础设施建设逐步向农村延伸，尤其向中心村、集中居住点倾斜。一方面，大力实施“小块并大块”的土地平整工程，降低耕地细碎化程度，推进耕地集中连片。另一方面，有序推进“空心村”整治、中心村和集中居住点的规划建设、特色村庄保护修复，推进城乡融合发展。

土地综合整治不仅要优化农业空间，还应一体化保护修复“绿水青山”本底资源并拓展“两山”转化路径。将污染的水土重新治理为“绿水”，将受损的矿体重新修复成“青山”，吸引更多新型经营主体参与土地综合整治。在此过程中，针对不同类型的项目探索不同的资源价值实现路径：以废弃矿山整治修复为主的项目，可以探索“矿旅融合”路径；以特色农业发展为主的项目，可以探索“农旅融合”路径；以农业产业链打造为主的项目，可以探索强化基地、延伸价值链的路径；以发展休闲观光农业为主的项目，可以探索郊野公园、稻田公园、蔬菜公园等路径，最终实现资源环境价值最大化。

土地综合整治要充分尊重农民意愿、维护好农民权益，在更宽领域、更深层次实现资源优化配置。一方面，要让村民全程参与并获取相应的收益，特别是对耕地整理、植树造林、道路建设等技术要求低的简易工程，应鼓励组织当地农民参与施工。另一方面，新型经营主体可在农民自愿的基础上采取入股、租赁、委托经营、代管等方式，充分盘活利用农民的承包地、闲置宅基地和农房等资产，并吸纳他们参与生产经营各环节并获取资产性和工资性收益。此外，还可以探索“确权不确地”等方式将耕地等资源资产化，推行农业股份化经营，促进农业规模化和机械化发展进程。

加快构建新安全格局，必须统筹发展与安全，实现高质量发展和高水平安全良性互动。与土地综合整治密切相关的安全要素主要包括：粮食安全、生态安全、流域安全和社会安全。

保护耕地数量质量，守住粮食安全底线。一方面，以国土空间规划为依据，加大中低产田改造力度，实施耕地集中连片化整治工程，全面提升耕地质量等级。另一方面，有序开发耕地后备资源，在充分论证的基础上通过复垦空废的农村居民点和宜耕的废弃工矿用地，增加耕地面积。在实施田块集中连片、高标准农田建设的基础上，有序推进“稻—菜、稻—油、稻—绿”轮作等耕作方式，保障耕地的粮食生产能力。

稳定生态系统功能，守住生态安全底线。坚持山水林田湖草沙一体化保护与系统治理，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。一方面，对具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐碱化等敏感脆弱区域实施差别化管理。另一方面，采用基于自然的解决方案进行生态修复，以自然恢复为主、人工修复为辅，对受损的生态系统进行修复，提高生态系统的完整性和连通性。

统筹流域综合治理，守住流域安全底线。以小流域为单元实施全流域土地综合整治和生态修复，在河流上游采取山坡防护、山沟治理等水土保持工程措施，在河流中下游大力实施两岸清洁整治行动和绿化行为，实施污染河流、湖泊、塘堰的生态修复工程，全面解决内源污染问题。以小流域生态安全统筹水安全与粮食安全，统筹水资源利用和产业布局、城镇建设，统筹水环境保护和城乡人居环境建设，维护整个流域安全。

提升农民参与度，守住社会安全底线。在权属调整、居民点迁并等涉及农民利益的环节中，要尊重农民利益诉求，提高农民参与的积极性、主动性、创造性，做到决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，切实维护农民权益。同时，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，引导并规范社会资本参与土地综合整治，畅通社会资本的多元化收益渠道，防范地方政府隐形债务风险。

按照新时代国土空间治理现代化的要求，土地综合整治可以通过优化国土空间布局，来服务产业链供应链优化升级、经济循环畅通和城乡区域协调发展。

优化国土空间布局，助力现代产业体系建设。围绕重点农业产业链实施土地综合整治，可以促进一二三产业融合，为现代农业要素自由流动、重组创造条件，推进重点农业产业链建设。围绕县城或建制镇生产基地或工业园区实施土地综合整治，可以促进传统产业向高端化、绿色化、智能化转型升级，带动县域经济发展和城乡融合发展。

夯实农业农村发展根基，助力新发展格局构建。通过农用地综合整治保护耕地，延长农产品产业链，为农业供给侧结构性改革和农业转型升级夯实基础，可以在更高层面上实现农业大循环。同时，加快农村生态环境整治和修复，提升农村生态宜居性和休闲旅游品质，加强农村基础设施建设和生产性服务设施建设，可以打通农村大循环的堵点。在此基础上，可利用我国在农业科技、资金和人力资源等方面的优势，建设农产品生产、加工、供应基地，为构建国内国际双循环新发展格局做出农业领域的贡献。

实施低效建设用地片区化整治，带动城乡融合发展。县域是农村经济、社会、文化等发展的基本单元，是解决城乡发展不平衡不充分问题、推动城乡融合发展的关键。土地综合整治可以在明确县城的功能定位与发展方向的基础上，实施县城低效建设用地片区化综合整治，打造新型工业园区、商贸物流园区、教育培训服务园区、文化旅游服务园区等特色示范区，进而带动周边乡村共同发展。

注重文化传承和塑造，助力“文化强省”建设。文化振兴是乡村振兴的“魂”，土地综合整治要注重将当地优秀文化与重点农业产业链相结合，使当地农产品及其加工品产生文化增值的效果。同时，修建村史馆、农史馆、文化墙、纪念碑等公共设施，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，调动广大村民的积极性，充分发挥乡村文化能人与本土文化队伍的能动作用。

（作者单位：华中农业大学公共管理学院）

来源：i自然全媒体